A Lei 12.846/2013 pode ajudar no combate à corrupção?

Entrou em vigor a Lei 12.846, de 1º de agosto de 2013, que “dispõe sobre a responsabilização administrativa e civil de pessoas jurídicas pela prática de atos contra a administração pública, nacional ou estrangeira”. Embora seja cedo para afirmar o quanto ela terá efetividade, ela cumpre um papel simbólico importante: rompe com a lógica brasileira de que a corrupção na Administração Pública é um problema apenas do sistema político.

1 – Desde os anos 1980, com a promulgação da nova Constituição, consequência da retomada da democracia, nosso país vive a consolidação de um arcabouço institucional que tem aprimorado o debate e o combate à corrupção. A autonomia do Ministério Público, aperfeiçoamento de mecanismos de controle externo (Tribunais de Contas, especialmente) e interno (Controladorias, Ouvidorias), aparelhamento da Polícia Federal e mesmo da Polícia Civil de alguns estados (que passaram a contar com setores especializados em crimes contra a Administração – no RS, uma Delegacia Especializada), somado a um ambiente de liberdade de imprensa, tem permitido que as investigações ocorram, trazendo a público escândalos que durante o período da ditadura foram devidamente sufocados. Tal avanço de debate não significa que a corrupção esteja controlada: seguimos sendo um país onde os agentes públicos se deixam corromper em larga escala, seja em grandes obras e compras públicas, seja em contratos de terceirizações e serviços permanentes de prédios públicos.

2 – Ouso ser otimista e afirmar que o combate à corrupção tem evoluído e deverá se aperfeiçoar ao longo dos anos, na medida em que as instituições que tem por objeto seu combate forem ganhando autonomia e estrutura. O que a meu ver ainda tem profundas falhas é o debate sobre a corrupção.

3 – Como todo debate que envolve a disputa política, o da corrupção está eivado da lógica binária: é grave quando praticada por um adversário, não existe quando é praticada por um aliado. Com isso, seguimos sem avançar para um debate público que construa alternativas efetivas de aperfeiçoamento do controle público, de alterações que inibam a prática.

4 – Dois são os destinos fundamentais do dinheiro havido em negócios escusos que lesam a Administração: o enriquecimento ilícito do corrompido e o financiamento irregular de campanhas.

No primeiro caso, de servidores públicos e dirigentes políticos que se utilizam de negociatas para enriquecimento pessoal, estamos diante de um fenômeno muito mais difícil de combater, que só a sistemática repressão e o aperfeiçoamento das medidas preventivas poderá desestimular.

No segundo caso, estamos diante de uma solução um pouco mais fácil: a mudança da forma de financiar campanhas eleitorais poderia eliminar o que hoje é praticamente uma necessidade de quem faz a disputa de eleições, que é a necessidade de financiar campanhas eleitorais cada vez mais caras. Assim, o agente público é pressionado pela necessidade de ser competitivo e dialogar com setores empresariais ou empresas, especificamente. As suas decisões são movidas, portanto, pela necessidade de obter dinheiro, cada vez mais. Não à toa que os maiores financiadores de campanhas (formalmente ou por meios escusos) são os maiores interessados nas decisões públicas: bancos em nível federal, empresas de lixo e de transporte em nível municipal, empreiteiras em qualquer nível. Logo, uma das formas de “fechar essa torneira” é proibir financiamento privado de campanha (ou ao menos por pessoa jurídicas) e diminuir ainda mais as possibilidades de gastos eleitorais. Com a redução da necessidade de recursos para se ter uma campanha competitiva, se reduz a naturalização desse que é um dos fatores que torna a corrupção algo tão sistemático na Administração Pública brasileira.

5 – Em geral insisto que leis não mudam, por si, a realidade. Mas podem trazer com ela mecanismos que ajudem a transformação. Se leis repressivas não extinguem, por si, uma prática, podem ser um elemento de estímulo a quem é incumbido do controle e de acautelamento de quem pratica irregularidades.

A Lei 12.846 traz novidades importantes quando traz de forma mais explícita o problema da corrupção para o mundo corporativo. Ela permite que empresas envolvidas, por meio de seus prepostos, em casos de lesão à Administração, sejam severamente punidas na esfera administrativa e cível. A lei não é a primeira a permitir esse tipo de punição. Há muito que empresas envolvidas em irregularidades podem ser declaradas inidôneas e impedidas de contratar com o Estado.

6 – No entanto, nosso sistema jurídico e político adora um “estatuto”. E nesse aspecto, a Lei 12.846 não deixa de ser um “Estatuto do corruptor”, trazendo pra um só diploma legal um conjunto de obrigações muito mais explícitas e penalidades muito mais duras.

7 – Se a Lei 12.846 não resolve todos os problemas, ela é especialmente um símbolo. O debate brasileiro sobre a corrupção é sempre atravessado por um equívoco cultural que é mantido seja por desaviso ou má-fé: a ideia que associa corrupção apenas ao ambiente da política.

Sempre que pensamos na palavra corrupção, pensamos num “político”. Essa caricatura faz com quem mesmo os avanços institucionais e práticos já obtidos estejam ainda muito limitados: é bem mais comum vermos agentes públicos acusados de corrupção do que empresários. No entanto, para que um servidor público tenha vendido uma decisão, um empresário interessado a comprou. Logo, a conta nunca fecha. A corrupção é um fenômeno que não existe se não houver um agente privado interessado. Logo, existe uma insuficiência na forma como esse debate é feito no nosso país. Mas ele se explica por duas razões, a meu ver: 1) temos um histórico de criminalização da ação política, que responde por uma vitória ideológica do udenismo dos anos 50-60, consolidada pelos vinte anos de ditadura; 2) grandes empresários que se beneficiam de irregularidades são grandes anunciantes e, em boa medida por isso, são poupados pelos meios de comunicação. Assim, se é um avanço que por vezes vejamos nos jornais notícias de grandes operações policiais de desmantelamento da corrupção, muitas vezes nas páginas policiais, de outro é um problema que os corruptores sigam aparecendo nas colunas sociais.

8 – Esse déficit de qualidade do debate é que parece que a Lei 12.846 pode ajudar a suprir. Ela simbolicamente tira o biombo protetor dos corruptores e os traz pro centro do tema: existem empresas que patrocinam as irregularidades na Administração Pública e existem mecanismos que permitirão que elas sejam severamente punidas. Essa responsabilidade é objetiva: independente do conhecimento dos atos pelas altas esferas de decisão da empresa, ela poderá ser punida por um ato de um funcionário de menor escalão. Com isso, a cultura de combate à corrupção deixa de ser apenas uma obrigação das repartições públicas e invade o mundo corporativo.

Muito há por se refletir sobre esses temas e só o correr do tempo, com a vigência da Lei, nos permitirá saber se ela realmente somará algo. Por agora, parece uma boa novidade.

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